Problemas anteriores, soluções legislativas e novas questões de direito bancário, financeiro e regulatório no mercado dos criptoativos
Introdução
Até ao final de 2025, o mercado português de criptoativos encontrava-se num espaço regulatório incompleto. A tecnologia, a circulação económica e os riscos associados aos criptoativos tinham crescido muito para lá do perímetro de um simples fenómeno experimental, mas a resposta jurídica interna permanecia, em larga medida, confinada ao registo de entidades e à prevenção do branqueamento de capitais. Essa desproporção gerou uma tensão estrutural: operadores economicamente relevantes, serviços de custódia, troca e transferência com impacto patrimonial real, e consumidores cada vez mais expostos, mas sem um quadro nacional plenamente densificado quanto à autorização, aos deveres de organização, aos deveres de conduta, à tutela procedimental do cliente, ao regime sancionatório e à articulação entre autoridades.
Foi precisamente esse vazio que as Leis n.º 69/2025 e 70/2025 procuraram enfrentar. A primeira assegura a execução interna do Regulamento (UE) 2023/1114, relativo aos mercados de criptoativos – o conhecido MiCA -, e procede, entre o mais, a ajustamentos no Código dos Valores Mobiliários e no regime do livro de reclamações. A segunda executa o artigo 38.º do Regulamento (UE) 2023/1113, relativo às informações que acompanham as transferências de fundos e de determinados criptoativos, e remodela a Lei n.º 83/2017, inserindo neste domínio o léxico, a lógica e as exigências do novo quadro europeu.
O presente artigo parte de uma pergunta muito concreta, mas juridicamente decisiva: o que vieram estas leis resolver em Portugal? A resposta, em bom rigor, não é apenas normativa. É também institucional, dogmática e prática. O novo regime reorganiza competências entre o Banco de Portugal e a CMVM, substitui a ideia de simples registo pelo paradigma de autorização e supervisão, reforça mecanismos de reclamação e de resolução alternativa de litígios, densifica obrigações de rastreabilidade das transferências de criptoativos e aproxima o setor da gramática própria do direito bancário e do direito dos mercados financeiros, sem, todavia, descaracterizar a especificidade tecnológica dos criptoativos.
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O problema português antes das Leis n.º 69/2025 e 70/2025
O primeiro problema era de perímetro regulatório. O modelo anterior assentava essencialmente na sujeição das entidades que exerciam atividades com ativos virtuais ao registo junto do Banco de Portugal para efeitos preventivos de branqueamento de capitais e financiamento do terrorismo. Esse modelo foi importante enquanto mecanismo de entrada mínima e de vigilância AML, mas nunca pretendeu funcionar como um verdadeiro estatuto jurídico do mercado de criptoativos. Em termos materiais, não equivalia a uma licença prudencial nem a um selo de qualidade comportamental. Não organizava, com densidade suficiente, a governação, os conflitos de interesses, a proteção do cliente, a disciplina de comercialização, a segregação de ativos, a tutela de reclamações ou a repressão específica do abuso de mercado.
O segundo problema era de assimetria entre o direito europeu e o direito interno. A partir de 30 de dezembro de 2024, o MiCA passou a exigir autorização para a prestação de serviços com criptoativos na União Europeia. No entanto, Portugal ainda não tinha publicado o diploma nacional de execução que designasse, de modo plenamente operacional, as autoridades competentes e a forma como o regime transitório seria aplicado às entidades já registadas no modelo anterior. Criou-se, assim, um impasse: o novo padrão europeu já existia, mas faltava a ponte nacional que permitisse receber, apreciar e decidir pedidos de autorização, bem como ordenar a passagem do regime de ativos virtuais para o regime de prestadores de serviços de criptoativos.
O terceiro problema residia na proteção do cliente. Durante vários anos, o utilizador português de criptoativos esteve juridicamente exposto a um paradoxo frequente: lidava com operadores visíveis, por vezes registados, e com estruturas economicamente sofisticadas, mas não dispunha de um quadro nacional densificado quanto a deveres de informação, qualificação mínima de quem aconselha, procedimentos específicos de reclamação perante as autoridades, acesso estruturado a mecanismos extrajudiciais de resolução de litígios ou instrumentos coletivos de defesa de interesses homogéneos dos detentores de criptoativos. Em termos dogmáticos, o problema não era apenas a ausência de garantia patrimonial; era também a insuficiência da tutela procedimental.
O quarto problema dizia respeito à rastreabilidade e à integridade das transferências de criptoativos. A experiência internacional mostrou cedo que a circulação de criptoativos, em especial quando associada a estruturas descentralizadas e a endereços controlados fora do perímetro de custódia institucional, podia dificultar a recolha e conservação de informação sobre originadores e destinatários, aumentar o risco de opacidade nas cadeias de transferência e criar dificuldades adicionais para a prevenção, deteção e investigação do branqueamento de capitais e do financiamento do terrorismo. O desafio era particularmente sensível no contacto entre prestadores de serviços de criptoativos e endereços autoalojados.
Por fim, havia um problema de densidade sancionatória e de clareza institucional. A insuficiência do regime anterior não se media apenas pelo que faltava na autorização ou na conduta; media-se também pela ausência de um quadro especificamente calibrado para o incumprimento no setor dos criptoativos. Em mercados desta natureza, a eficácia regulatória depende não apenas de definir obrigações, mas de tornar juridicamente inteligível quem supervisiona, como coopera, quais os poderes disponíveis e qual o custo jurídico do incumprimento.
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O que vieram estas leis resolver: as soluções centrais do novo quadro legislativo
A Lei n.º 69/2025 resolve, em primeiro lugar, o problema da arquitetura supervisiva. O diploma identifica expressamente o Banco de Portugal e a Comissão do Mercado de Valores Mobiliários como autoridades competentes para efeitos do artigo 93.º do MiCA e distribui entre ambas o exercício de competências por blocos materiais. Ao Banco de Portugal cabe a supervisão dos segmentos do MiCA mais próximos da lógica prudencial, organizativa e de estabilidade institucional; à CMVM cabem as matérias mais próximas da lógica de mercado, das ofertas públicas, da negociação e do abuso de mercado ligado a criptoativos. Não se trata de um detalhe administrativo. Trata-se da escolha estrutural de um modelo dual de supervisão, claramente inspirado na tradição portuguesa de repartição funcional entre supervisão bancária e supervisão de mercado.
Em segundo lugar, a Lei n.º 69/2025 substitui a ideia de simples registo pelo paradigma de autorização efetiva dos prestadores de serviços de criptoativos. O diploma regula a articulação entre o Banco de Portugal e a CMVM no contexto dos pedidos de autorização, fixa prazos para apreciação de completude e para emissão de pareceres, exige cooperação e troca de informação entre as autoridades e determina a divulgação pública da lista atualizada de entidades autorizadas ou habilitadas a prestar serviços de criptoativos em Portugal, com especificação dos serviços para que estão autorizadas. A solução é particularmente relevante porque reduz o risco de opacidade institucional e contribui para separar, no mercado, entidades meramente visíveis de entidades juridicamente habilitadas.
Em terceiro lugar, o novo regime resolve parte importante do défice de proteção do cliente. A lei exige que os colaboradores que prestam consultoria sobre criptoativos possuam conhecimentos e competências adequados, que essas competências sejam documentadas e avaliadas pelo menos anualmente, e que a CMVM possa exigir prova dessa adequação. Para além disso, determina que o Banco de Portugal e a CMVM estabeleçam procedimentos de receção e tratamento de reclamações respeitantes a alegadas infrações ao MiCA, impondo ainda aos prestadores de serviços de criptoativos e a certos emitentes a adesão a, pelo menos, duas entidades de resolução alternativa de litígios e o encaminhamento dos litígios transfronteiriços para a FIN-NET. Acresce a previsão de ação popular para tutela de interesses homogéneos ou coletivos dos detentores de criptoativos, o que constitui um claro sinal de maturação do sistema de tutela.
Em quarto lugar, a Lei n.º 70/2025 resolve o problema da integração sistémica dos criptoativos no braço preventivo da Lei n.º 83/2017. O diploma atualiza a terminologia legal, substitui o léxico anterior de ativos virtuais pelo de criptoativos e prestadores de serviços de criptoativos, enquadra estes operadores no regime de execução do Regulamento (UE) 2023/1113 e atribui ao Banco de Portugal poderes relevantes de verificação e regulamentação no que respeita às informações que acompanham as transferências. A alteração não é apenas semântica. Ela evita uma dissociação artificial entre o direito europeu e o direito interno, e reinscreve os operadores de criptoativos no núcleo duro das exigências de compliance preventivo.
Em quinto lugar, a Lei n.º 70/2025 enfrenta de forma expressa o tema dos endereços autoalojados. O novo artigo 71.º-A da Lei n.º 83/2017 impõe aos prestadores de serviços de criptoativos a adoção de medidas reforçadas e proporcionais ao risco sempre que executem transferências cuja origem ou destino seja um endereço autoalojado. Essas medidas incluem a identificação e verificação do originador ou do destinatário, a obtenção de informação adicional sobre a origem e o destino dos criptoativos e a manutenção de acompanhamento contínuo e reforçado das operações. O legislador não proibiu a interação com endereços autoalojados; optou antes por sujeitá-la a uma grelha reforçada de diligência, rastreabilidade e gestão do risco.
Em sexto lugar, ambas as leis resolvem o problema do sancionamento insuficientemente calibrado. A Lei n.º 69/2025 prevê um regime próprio de contraordenações com coimas que podem atingir, em função da gravidade da infração, do benefício económico ou do volume de negócios, montantes muito expressivos. A Lei n.º 70/2025 tipifica, por seu turno, um vasto leque de incumprimentos ligados às transferências de criptoativos, à deteção de omissões de informação, à conservação de registos, à adoção de procedimentos baseados no risco e ao cumprimento das exigências aplicáveis aos endereços autoalojados. Em termos jurídicos, o novo quadro não se limita a recomendar boas práticas: estrutura deveres e torna o incumprimento claramente sancionável.
Por fim, os diplomas resolvem, ainda que apenas em termos transitórios, o problema da passagem entre o regime antigo e o regime novo. As entidades já registadas junto do Banco de Portugal em 30 de dezembro de 2024, e com atividade iniciada e comunicada, podem continuar a operar até 1 de julho de 2026 ou até que lhes seja concedida ou recusada autorização ao abrigo do MiCA, consoante o que ocorrer primeiro. Porém, essa transição não é neutra: certas alterações ao objeto social, ao tipo de atividade ou à estrutura de participações podem determinar a caducidade do registo anterior. O período transitório funciona, assim, como ponte condicionada, e não como prolongamento confortável do velho modelo.
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As temáticas jurídicas densificadas pela nova legislação
A primeira temática é a da qualificação jurídica dos criptoativos. O novo quadro normativo melhora substancialmente o enquadramento, mas não elimina as zonas de fronteira. Continuará a ser decisivo distinguir entre criptoativos abrangidos pelo MiCA, valores mobiliários ou outros instrumentos financeiros sujeitos ao Código dos Valores Mobiliários, depósitos ou moeda eletrónica em sentido próprio, e ainda certas formas de representação digital de direitos que escapam ao núcleo típico do regulamento europeu. O ponto não é meramente teórico. A qualificação de um ativo determina o regime de emissão, circulação, informação ao público, supervisão, tributação, apreensão e tutela do adquirente. A nova legislação resolve o défice institucional do mercado; não abole, contudo, a necessidade de qualificação jurídica fina em casos-limite.
A segunda temática é a da aproximação funcional ao direito bancário e ao direito financeiro. As Leis n.º 69/2025 e 70/2025 não bancarizam o criptoativo. Os criptoativos não se convertem, por efeito destas leis, em depósitos bancários, moeda com curso legal ou instrumentos dotados de garantia pública. Mas o regime aproxima os prestadores e emitentes relevantes das técnicas clássicas da regulação financeira: autorização prévia, repartição de competências supervisoras, deveres de governação, mecanismos de controlo interno, tratamento de reclamações, acesso a meios extrajudiciais de resolução de litígios, regras de informação, sanções administrativas e cooperação institucional. É esta aproximação funcional que torna o novo quadro especialmente relevante para o direito bancário em sentido amplo.
A terceira temática é a da conduta e da informação. O legislador português acolhe, neste ponto, uma intuição central do direito dos mercados financeiros: a tutela do cliente não depende apenas da repressão do ilícito, mas da estruturação de deveres prévios de conduta, organização e informação. Ao exigir conhecimentos e competências adequados aos colaboradores que prestem consultoria sobre criptoativos, ao formalizar canais de reclamação e ao impor mecanismos extrajudiciais de resolução de litígios, a lei desloca o centro de gravidade do regime do simples controlo AML para uma lógica mais completa de tutela do destinatário do serviço. Isto não equivale a prometer proteção contra a desvalorização do ativo; equivale a impor padrões de atuação ao prestador.
A quarta temática é a da prevenção do branqueamento de capitais na era das infraestruturas descentralizadas. A Lei n.º 70/2025 mostra que o tema dos criptoativos já não pode ser tratado como apêndice exótico da Lei n.º 83/2017. A travel rule, a conservação de informação, a verificação da exatidão dos dados que acompanham as transferências, os procedimentos para detetar omissões e o tratamento das transferências com endereços autoalojados passam a integrar o núcleo operativo do compliance no setor. A relevância disto é dupla: por um lado, robustece a capacidade de rastreio e investigação; por outro, exige aos operadores internos um nível muito superior de maturidade tecnológica, documental e procedimental.
A quinta temática é a da coordenação institucional. O novo modelo português depende de uma convivência tecnicamente sofisticada entre Banco de Portugal e CMVM. A opção legislativa é compreensível e, em abstrato, bem fundada: preserva a especialização de cada autoridade e ajusta a supervisão à natureza das matérias. Mas a sua eficácia exigirá prática administrativa coerente, previsibilidade interpretativa e mecanismos efetivos de cooperação. Num setor em que os produtos são híbridos, os modelos de negócio mutáveis e as fronteiras entre atividade prudencial, atividade de mercado e risco AML facilmente comunicantes, a fragmentação institucional só será virtuosa se for acompanhada de unidade funcional de resposta.
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Leitura doutrinal e jurisprudencial nacional: referências relacionadas e utilidade interpretativa
A jurisprudência portuguesa diretamente aplicando as Leis n.º 69/2025 e 70/2025 é, por razões cronológicas óbvias, ainda embrionária. Isso não significa, porém, que o novo regime surja sem contexto jurisprudencial. Pelo contrário: existe já, em Portugal, um conjunto de decisões e de trabalhos doutrinários que ajudam a interpretar os problemas estruturais que estas leis vieram enfrentar. A metodologia correta não é fingir uma jurisprudência consolidada onde ela ainda não existe; é identificar a jurisprudência relacionada e perceber como ela ilumina as novas soluções.
No plano doutrinal, a literatura nacional recente sobre criptoativos já tinha diagnosticado grande parte das insuficiências que o legislador veio agora corrigir. Ricardo Oliveira Ferreira, em Enquadramento Jurídico de Criptoativos nos Mercados Financeiros, sublinha a dificuldade de qualificação jurídica destes ativos e a tensão entre inovação tecnológica e categorias clássicas do direito financeiro. Márcia Tomás Pires, em Regulação dos Criptoativos: O Fim do Cripto-Anarquismo?, analisa precisamente a deslocação do setor de uma lógica de desintermediação ideológica para uma lógica de integração regulatória. Sara Isabel Moreira Ferreira da Silva, ao estudar a regulação aplicável aos prestadores de serviços de criptoativos na União Europeia, evidencia a centralidade do MiCA para a construção de segurança jurídica quanto aos CASPs. E Jéssica Mariana Ferreira Carvalho, ao analisar o registo de entidades que exercem atividades com ativos virtuais como instrumento de prevenção do branqueamento de capitais, oferece uma chave particularmente importante para compreender o regime português anterior: útil, mas limitado, porque vocacionado sobretudo para AML e não para a disciplina integral do mercado.
A estas referências somam-se obras nucleares do direito bancário e do direito dos mercados financeiros portugueses. O Manual de Direito dos Valores Mobiliários, de Paulo Câmara, permanece particularmente útil para pensar categorias como oferta ao público, informação, intermediação, deveres de conduta, proteção do investidor e racionalidade da supervisão de mercado. Já Direito Bancário I, de João Calvão da Silva, bem como o Livro Branco sobre a Regulação e a Supervisão do Setor Financeiro, do Banco de Portugal, ajudam a compreender a gramática institucional e funcional que o legislador nacional transporta para o domínio dos criptoativos: autorização, supervisão, internalização do risco, tutela do cliente, prevenção do uso ilícito do sistema financeiro e construção de confiança regulatória.
No plano jurisprudencial, a decisão arbitral do CAAD no processo n.º 87/2024-T é especialmente instrutiva quanto à importância da qualificação jurídica dos criptoativos. O tribunal arbitral observou, a propósito do IRS e da categoria G, que em 2019 os ganhos obtidos com a alienação onerosa de criptoativos que não constituíssem valores mobiliários não estavam ainda incluídos no artigo 10.º, n.º 1, alínea b), do CIRS, só vindo a sê-lo com a Lei n.º 24-D/2022. A relevância da decisão, para o tema que aqui nos ocupa, está em mostrar que o ordenamento português já reconhecia, antes destas novas leis, que o tratamento jurídico dos criptoativos depende decisivamente da sua correta classificação e da especificação normativa do seu regime.
Também a jurisprudência criminal recente é reveladora. O Acórdão do Tribunal da Relação do Porto de 5 de fevereiro de 2025, processo n.º 699/23.0JGLSB.P1, reconhece expressamente a apreensão de criptoativos e de bitcoins como vantagem patrimonial obtida com atividade criminosa. O Acórdão do Tribunal da Relação de Lisboa de 9 de abril de 2025, processo n.º 274/23.9JELSB.L1-3, discute a validade da apreensão de criptoativos, confrontando a argumentação defensiva de que as criptomoedas estariam depositadas em conta como se de um banco se tratasse. Estas decisões são importantes porque demonstram duas coisas: primeiro, que os tribunais portugueses já tratam os criptoativos como realidade patrimonial juridicamente séria; segundo, que a analogia imediata com categorias bancárias tradicionais é muitas vezes insuficiente ou mesmo enganadora.
Em matéria AML, a jurisprudência sobre a Lei n.º 83/2017 fornece igualmente elementos de leitura muito úteis. O Acórdão do Tribunal da Relação de Lisboa de 3 de maio de 2022, processo n.º 261/20.9TELSB-E.L1, afirma que a suspensão temporária da execução de operações bancárias não constitui medida de coação nem de garantia patrimonial, antes funcionando como meio de prevenção da prática de crimes, designadamente de branqueamento de capitais. O Acórdão do mesmo tribunal de 11 de março de 2025, processo n.º 102/23.5TELSB-C.L1, distingue com clareza a suspensão temporária de operações do congelamento de fundos, assinalando que a primeira exige suspeitas, enquanto o segundo exige indícios. Embora se trate de jurisprudência nascida no universo bancário, a sua lógica é fortemente relevante para o novo regime dos criptoativos, porque revela como o direito português vem articulando prevenção AML, intensidade da restrição patrimonial e exigência probatória.
Por seu turno, o Acórdão Uniformizador de Jurisprudência n.º 8/2022, do Supremo Tribunal de Justiça, embora não respeite a criptoativos, é útil por analogia no tocante aos deveres de informação. O Supremo afirma que os deveres de transparência e lealdade do intermediário financeiro incidem sobre os riscos endógenos ao mecanismo de funcionamento do instrumento financeiro. Transposta com cautela para o universo MiCA, esta matriz sugere que os prestadores de serviços de criptoativos deverão explicar, com especial clareza, os riscos próprios do desenho, custódia, liquidez, funcionamento, governança e tecnologia do criptoativo ou do serviço prestado, sem com isso prometer eliminação do risco económico geral.
Em suma, a doutrina e a jurisprudência nacionais relacionadas não substituem a futura interpretação direta das Leis n.º 69/2025 e 70/2025, mas fornecem um terreno fértil para a sua compreensão: classificam, distinguem, limitam analogias simplistas, mostram a patrimonialidade real dos criptoativos e enquadram, a partir do direito financeiro e do AML, o significado profundo da nova legislação.
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Implicações práticas para operadores, bancos, fintechs e investidores
Para os prestadores de serviços de criptoativos, a mensagem central é inequívoca: o tempo do simples registo terminou. O novo eixo passa pela autorização MiCA, pela robustez organizativa, pela definição rigorosa do catálogo de serviços efetivamente prestados, pela identificação do supervisor materialmente competente e pela preparação de documentação suscetível de resistir a um escrutínio muito mais intenso do que aquele que caracterizava o regime anterior. A governação, o controlo interno, o tratamento de reclamações, a formação do pessoal, a articulação com mecanismos extrajudiciais de resolução de litígios e a documentação das políticas internas deixam de ser aspetos acessórios.
Para os bancos, instituições de pagamento e demais entidades sujeitas à Lei n.º 83/2017, o impacto não é menos relevante. A relação com operadores de criptoativos e com transferências de criptoativos passa a exigir maior integração entre compliance bancário tradicional, screening de contrapartes, verificação da exatidão da informação que acompanha as transferências, avaliação de exposição a endereços autoalojados e compreensão da diferença entre um cliente que usa criptoativos de forma legítima e um circuito transacional opaco que potencia risco AML acrescido. A banca não pode tratar o novo quadro como matéria externa ao seu perímetro; ele entra diretamente na arquitetura da prevenção e do risco operacional.
Para o investidor ou utilizador, a principal consequência é de natureza jurídica e não especulativa. A nova regulação dos criptoativos em Portugal reforça a transparência institucional do mercado, melhora os mecanismos de controlo, reforça os canais de reação do cliente e aumenta o custo regulatório do incumprimento. Não cria, contudo, uma garantia pública de valorização, nem elimina o risco de perda, nem converte um ativo volátil em instrumento seguro. A utilidade do novo regime está na redução do risco jurídico, do risco de opacidade, do risco de comercialização desqualificada e do risco de utilização do setor para finalidades ilícitas.
Para o sistema jurídico português, a novidade mais profunda talvez seja esta: os criptoativos deixaram de ser apenas um objeto periférico de vigilância AML para passarem a integrar, de forma muito mais orgânica, o corpo do direito regulatório financeiro. É essa passagem – do controlo periférico para a integração sistémica – que explica por que razão estas leis devem ser lidas não como mero detalhe técnico, mas como uma etapa estruturante da regulação financeira portuguesa contemporânea.
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Conclusão