A Aplicação da Taxa Reduzida de IVA às Empreitadas de Reabilitação Urbana 

Revisão Sistemática e Jurisprudencial à Luz do Acórdão do STA, Processo n.º 012/24.9BALSB, de 26 de março de 2025 

  1. Introdução

A tributação em sede de Imposto sobre o Valor Acrescentado (IVA) das obras de construção e reabilitação urbana tem sido, ao longo dos anos, objeto de um amplo debate jurídico-fiscal, designadamente quanto à delimitação do campo de aplicação da taxa reduzida de 6% consagrada no artigo 18.º, n.º 1, alínea a) do Código do IVA (CIVA), em conjugação com a Verba 2.23 da Lista I anexa ao mesmo código. Este regime preferencial constitui uma medida de incentivo à reabilitação urbana, inserida numa estratégia legislativa de promoção da regeneração do tecido urbano das cidades portuguesas. 

Contudo, a aplicação concreta deste benefício fiscal tem suscitado controvérsias, mormente quanto aos requisitos substantivos e formais exigidos para a qualificação de uma determinada intervenção como “empreitada de reabilitação urbana”, à luz do quadro normativo em vigor. 

O Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo (STA), de 26 de março de 2025, proferido no âmbito do Processo n.º 012/24.9BALSB, vem uniformizar jurisprudência nesta matéria, adotando um entendimento mais restritivo e formalista quanto às condições de aplicação da taxa reduzida de IVA. Este artigo tem por finalidade proceder a uma análise sistemática do regime legal aplicável, bem como examinar criticamente o conteúdo e implicações deste aresto. 

 

  1. Enquadramento Legal e Sistemático

Nos termos do artigo 18.º, n.º 1, alínea a) do CIVA, são tributadas à taxa reduzida as prestações de serviços e transmissões de bens enumeradas na Lista I anexa ao código, entre as quais se inclui, nos termos da Verba 2.23, a seguinte categoria: 

“Empreitadas de reabilitação urbana realizadas em imóveis ou espaços públicos localizados em áreas de reabilitação urbana, delimitadas nos termos legais, e no âmbito de operações de reabilitação urbana devidamente aprovadas”. 

A norma remete assim para três conceitos fundamentais que cumulativamente devem estar verificados: 

  1. Empreitada de reabilitação urbana; 

  1. Localização da obra em Área de Reabilitação Urbana (ARU); 

  1. Inserção da obra no âmbito de uma Operação de Reabilitação Urbana (ORU) devidamente aprovada. 

Importa, por conseguinte, compreender o significado jurídico de cada um destes elementos. 

2.1. Empreitada de reabilitação urbana 

O conceito de “empreitada” deve ser compreendido à luz do disposto nos artigos 1207.º e seguintes do Código Civil, tratando-se de um contrato oneroso de execução de obra por conta de outrem, em que o prestador se obriga a realizar uma obra determinada, mediante retribuição. 

A qualificação da empreitada como sendo de “reabilitação urbana” pressupõe que o objeto da obra seja a reabilitação de edifícios ou espaços públicos urbanos degradados ou funcionalmente inadequados, conforme o estipulado no Decreto-Lei n.º 307/2009, de 23 de outubro, que estabelece o Regime Jurídico da Reabilitação Urbana (RJRU). 

2.2. Delimitação da Área de Reabilitação Urbana (ARU) 

As ARU constituem instrumentos territoriais de política urbana, definidos nos termos do artigo 2.º, alínea b) do RJRU como “áreas territorialmente delimitadas pelas câmaras municipais onde se verifica a necessidade de intervenções integradas de reabilitação”. 

A sua delimitação está dependente de deliberação da assembleia municipal, sob proposta da câmara municipal, sendo publicitada através de edital e no sítio eletrónico da autarquia (artigo 13.º do RJRU). 

2.3. Inserção em Operação de Reabilitação Urbana (ORU) 

As ORU são os instrumentos operacionais que concretizam as estratégias municipais de reabilitação urbana nas ARU, podendo assumir natureza simples ou sistemática, nos termos dos artigos 16.º e 17.º do RJRU. A sua aprovação formal é, portanto, um requisito legal estruturante, já que define os objetivos, os meios, os incentivos e as intervenções admissíveis na área delimitada. 

 

  1. Jurisprudência Anterior e Divergência de Entendimentos

Antes da prolação do acórdão uniformizador ora em análise, a jurisprudência administrativa apresentava divergências assinaláveis no que concerne à exigência de formalização da ORU para efeitos da aplicação da taxa reduzida de IVA. 

Alguns tribunais entendiam que bastaria a localização da obra numa ARU, desde que os trabalhos visassem a reabilitação de edifícios degradados, adotando assim uma leitura mais teleológica e finalística do benefício fiscal. 

Outros tribunais, por seu turno, sustentavam que a norma fiscal, por conter natureza excecional, carecia de interpretação estrita, impondo o cumprimento rigoroso de todos os requisitos formais, incluindo a aprovação expressa da ORU pela autarquia competente. 

Esta disparidade de entendimentos colocava os operadores económicos perante um cenário de insegurança jurídica, suscetível de dar origem a liquidações adicionais, coimas e litígios fiscais. 

 

  1. O Aresto do STA de 26 de Março de 2025: Uniformização de Jurisprudência

O Acórdão proferido pelo Pleno da Secção do Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo, no Processo n.º 012/24.9BALSB, vem pôr termo a essa divergência, uniformizando a jurisprudência no seguinte sentido: 

“I – Só beneficiam da taxa de 6% de IVA prevista, conjugadamente, nos artigos 18.º, al. a) e na Verba 2.23 da Lista I anexa ao CIVA, as “empreitadas de reabilitação urbana”. 

II – A qualificação como “empreitada de reabilitação urbana” pressupõe a existência de uma empreitada e a sua realização em Área de Reabilitação Urbana para a qual esteja previamente aprovada uma Operação de Reabilitação Urbana.” 

A jurisprudência agora fixada impõe uma interpretação cumulativa e estrita dos requisitos legais, exigindo, sem margem para dúvida, a verificação simultânea das seguintes condições: 

  • Existência de contrato de empreitada; 

  • Localização da intervenção em ARU validamente delimitada; 

  • Existência de uma ORU aprovada formalmente pela entidade competente. 

Este entendimento rejeita qualquer interpretação extensiva do benefício, reafirmando o princípio da legalidade tributária e o carácter excecional das normas de isenção ou de aplicação de taxas reduzidas, conforme reiteradamente afirmado pelo Tribunal de Justiça da União Europeia. 

 

  1. Implicações Jurídico-Fiscais e Conclusão

O entendimento agora consolidado pelo Supremo Tribunal Administrativo introduz maior certeza jurídica na aplicação do benefício fiscal previsto na Verba 2.23 da Lista I anexa ao CIVA, mas simultaneamente aumenta a exigência de formalismo na sua verificação prática. 

Para efeitos da sua aplicação, os sujeitos passivos deverão: 

  • Recolher prova documental clara da delimitação da ARU e da aprovação da ORU; 

  • Verificar previamente a existência de um contrato de empreitada típico, e não mera prestação de serviços; 

  • Solicitar junto da autarquia competente os elementos comprovativos formais da inclusão da obra na operação de reabilitação aprovada. 

Este acórdão deverá orientar a atuação da Autoridade Tributária e Aduaneira (AT) e dos tribunais administrativos, promovendo a uniformização da prática tributária e o respeito pelo enquadramento legal estrito dos benefícios fiscais. 

Em última instância, trata-se de uma reafirmação da centralidade do princípio da legalidade e da exigência de certeza no domínio das normas fiscais de exceção, contribuindo para a estabilidade e previsibilidade do sistema tributário português.